让检察机关提起公益诉讼成为司法新常态

全国首例行政附带民事公益诉讼案宣判。近日吉林省白山市中级人民法院对白山市人民检察院提起的白山市江源区中医院违法排放医疗污水污染环境案作出判决。这是全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点工作后,全国首例行政附带民事公益诉讼案件。(《法制日报》8月3日报道)

笔者为检察机关亮出公益诉讼之剑点赞，全国首例行政附带民事公益诉讼案宣判开启了检察机关提起行政附带民事公益诉讼的新时代，具有重要的示范意义。检察机关提起公益诉讼亟待成为司法新常态，在生态环境和资源保护等重点领域提起公益诉讼，既能激活公益诉讼的正能量，也是履行法律监督的新的司法利器，让检察机关的法律监督职能由虚变实、由弱变强。

据介绍,白山市江源区中医院自建院以来,始终未按照《医疗机构管理条例》和《医疗机构管理条例实施细则》的规定,建设符合环保标准的医疗污水处理设施,通过渗井、渗坑排放医疗污水。2016年3月1日,白山市检察院依法以公益诉讼人的身份提起行政附带民事公益诉讼。白山市中级法院于近日作出判决,确认白山市江源区卫生和计划生育局于2015年5月18日对白山市江源区中医院《医疗机构执业许可证》校验合格的行政行为违法;责令白山市江源区卫生和计划生育局履行监管职责,监督白山市江源区中医院在3个月内完成医疗污水处理设施的整改;判决白山市江源区中医院立即停止违法排放医疗污水。

今年年初最高人民检察院发布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。根据全国人大常委会授权决定要求，最高人民检察院在《检察机关提起公益诉讼试点方案》的基础上研究制定了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。

检察机关提起公益诉讼其实已经不是新鲜事。2015年7月1日,全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,选择北京、内蒙古、吉林等13个省(区、市)开展试点。同年12月16日,山东省庆云县人民检察院因庆云县环保部门不依法履行职责,依法向庆云县人民法院提起行政公益诉讼。这是全国人大常委会授权检察机关开展提起公益诉讼试点工作后出现的全国首例行政公益诉讼案件。仅在2015年的最后一周,最高人民检察院就发布了5起公益诉讼案件,目前法院已全部确案受理。2015年12月中旬开始,山东、贵州、福建3地检察机关密集发力:因当地环保部门不依法履行职责,山东省庆云县人民检察院、贵州省锦屏县人民检察院、福建省清流县人民检察院分别向当地人民法院依法提起行政公益诉讼。

所谓公益诉讼是指对损害国家和社会公共利益的违法行为，由法律规定的特定机关和组织向人民法院提起诉讼的制度。它包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。检察机关就是有权提起公益诉讼的特定机关之一。十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。检察机关提起公益诉讼试点方案明确,检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向法院提起民事公益诉讼。

检察机关介入公益诉讼,拓展了公益诉讼空间,也从司法角度有效遏制了行政机关的不作为和乱作为。检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,可以向法院提起行政公益诉讼。

公益诉讼制度是以司法手段维护社会公共利益的重要法器，环境公益诉讼也是维护环境权益的最后一道防线。近年来，民事公益诉讼开始呈现风生水起的态势，而行政公益诉讼依然鲜有发生。因行政公益诉讼尚处于探索阶段，修订后的行政诉讼法也没有确认行政公益诉讼制度。目前检察机关提起公益诉讼依据的是《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，依然缺乏专门的具体的法律规定。从这个角度讲，行政公益诉讼制度的法律短板亟待补齐。建议立法部门适时修改行政诉讼法，明确行政公益诉讼制度的法律地位;在行政诉讼法修改之前，建议最高人民检察院总结试点经验适时出台有关行政公益诉讼的司法解释，支持和指导地方检察机关有序开展行政公益诉讼。

从法理上讲，检察机关一般不宜直接提起民事诉讼，但检察机关可以理直气壮地提起行政公益诉讼，因为检察机关是法律监督机关，代表的是国家利益和社会公共利益，对行政机关有一定的抗衡能力，由检察机关作为公共利益代表人和充当行政公益诉讼原告是合适且可行的，可以成为悬在行政机关头顶上的剑，一旦环保局之类的行政机关不履行法定职责，检察机关就可以亮出公益诉讼之剑。假若公益案件没有“原告”，其他机关或社会组织都没有提起诉讼，那么检察机关有权依法提起诉讼。和社会组织和公民个人相比，检察机关提起公益诉讼，更具有法律专业和诉讼技能以及人财物等方面的优势。

在全面推进依法治国的背景下，检察机关提起公益诉讼应当成为司法新常态，公益诉讼应当成为检察机关履行法律监督职能、维护公共利益和督促依法行政的司法利器。从某种意义上讲，该由检察机关提起公益诉讼而迟迟没有提起，就有司法不作为的嫌疑。期待更多的检察机关敢于亮剑，理直气壮地用好公益诉讼这个司法利器。