环境公益诉讼怎样才能落地生根？

 

　　安徽含山县学生在污水处理厂参观，了解污水处理的相关知识。　　 　　

　　程千俊摄（资料照片）

　　近来，有关环境污染、生态破坏的消息屡见报端，引发公众对环境现状的关注和忧虑。

　　越来越多的人意识到，建设美丽中国，保护生态环境要用法治，要鼓励公众参与，要让生态环境的破坏者付出更大的代价。而环境公益诉讼，为这样的呼吁提供了现实的制度安排——

　　【现状】

　　多地成立环保法庭，民诉法修改开启环境公益诉讼时代

　　去年12月14日，山东省东营市中级人民法院对东营市环保局诉东营市垦利县双河村村民吴某、淄博市周村某溶剂化工厂环境污染责任纠纷一案公开宣判，一审判决被告赔偿原告7425607元，用于被污染场地的修复治理工作。

　　这是山东省首例由环保部门提起的环境公益诉讼，也是目前全国法院审结的公益诉讼案件中涉案标的额最高的案件。

　　近年来，“环境公益诉讼”渐成热词，通过诉讼获得赔偿的案件越来越多。其实，这样的进步，来得并不容易。

　　回顾我国公益诉讼发展的历程，全国律师协会环境资源与能源法专业委员会副主任周塞军说：“长期以来，我国的环境保护属于政府主导型，许多环境损害赔偿纠纷是通过行政手段解决的。如果政府部门怠于履行职责，将很难追究排污者的责任。这样的模式，不符合‘公众参与’环境保护的国际潮流，也不适应现在环境保护的要求。”

　　传统诉讼强调诉讼当事人必须是利害关系人，而环境公益诉讼是对不特定人群利益的保护，任何组织和个人都可以就排污者的行为提起诉讼，这与传统诉讼观念截然不同。

　　此外，传统诉讼遵循“谁主张、谁举证”的原则，但对于环境污染而言，人们看到的只有污染现象，很难掌握污染证据。

　　2005年12月3日，《国务院关于落实科学发展观 加强环境保护的决定》指出，要发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。

　　从2007年起，贵阳、昆明、无锡等地法院先后成立了环保法庭，所在各省也先后出台了办理环境公益诉讼的文件，规定社会组织可以提起环境公益诉讼。

　　“我们没有停留在司法理论的探讨上，也没有被动等待立法，而是根据环保审判工作需要，采取慎重态度，从理论和实践上突破传统思维框架，明确各级检察机关、各级环保行政职能部门、环保社团组织、居民社区物业管理部门等具有环境公益诉讼原告主体资格。”无锡市中级人民法院环境保护审判庭庭长赵卫民说。

　　2010年7月，最高人民法院《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》明确规定，在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平。

　　“自2007年以来，有7起环境公益诉讼是由基层法院的环保法庭处理的，显示了环保法庭在推进环境公益诉讼方面的积极作用。在水污染引发的公益诉讼方面，海事法院承担着重要的职责。以广州海事法院为例，自1995年至今，该法院共处理了15件水污染环境公益诉讼案件。”中国人民大学法学院教授、博士生导师肖建国说。

　　在各地实践的基础上，2012年，全国人大常委会对民事诉讼法作出了重要修改，增加一条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”“这在国家立法的层面上，开启了我国公益诉讼的时代。”

　　【问题】

　　法律规定过于笼统，公民个人尚未成为原告主体

　　“尽管民诉法对环境公益诉讼作出了原则性规定，但是管辖法院如何确定，诉讼请求如何限定，原告收集证据的权利有多大，环境损害鉴定如何进行，要不要缴纳诉讼费用，原告能否放弃诉讼请求或者与对方和解，法院能否调解，能否发布禁止令，如何确定裁判的效力范围，裁判文书如何执行？在法律和司法解释中均缺乏明确的规定，这将妨碍环境公益诉讼的进一步开展”，肖建国说。

　　修改后的民诉法还概括性地划定了环境公益诉讼的原告资格范围，即“法律规定的机关和有关组织”。这里有三个关键词：“机关”、“有关组织”、“法律”，都需要最高人民法院根据立法精神作进一步的解释。

　　根据肖建国的统计，媒体公开报道的影响较大的环境公益诉讼案件至少有18起。从原告方分析，公民个人作为原告提起的5起环境公益诉讼均以败诉而告终，其中3起裁定不予受理、2起判决驳回诉讼请求。

　　“个人也应该成为环境公益诉讼的原告主体。”周塞军说，实现公众参与司法，发挥民事诉讼的潜能，监督各种违法行为，不失为解决环境执法不足的良策。

　　一段时间以来，各界对环保法的修改寄予很大期望，尤其是环境公益诉讼入法呼声很高。但是，从已经公布的《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》来看，草案并未涉及此问题。

　　除了立法的不足外，人们对环境公益诉讼的认识也亟须提高。

　　“众所周知，环境诉讼难、公益诉讼难，这两者结合在一起的环境公益诉讼就是难上加难”，有着丰富的环境诉讼代理经验的周塞军说，在许多环境污染事件中，老百姓怨声载道，用各种非法治的手段表达意愿，但是到了需要他们作为原告委托律师打官司时，许多人却退缩了。

　　“造成这种现象的原因，一是环境公益诉讼费时费力，许多人不愿意卷入；二是一些人缺乏责任意识、法治意识、担当意识。”周塞军说。

　　【建议】

　　采取集中管辖，培育更多成熟的社会组织

　　如何真正发挥环境公益诉讼在环境保护方面的作用？

　　肖建国说：“考虑到环境公益诉讼社会影响大、处理难度大、关注度高，可以采取集中管辖，由省会城市的中级人民法院或者最高人民法院指定的中级人民法院行使环境公益诉讼案件管辖权。其中，跨省市的河流污染以及海洋环境污染案件，由海事法院专属管辖。”

　　一些人对公民个人提起环境公益诉讼抱有担忧：一是担心公民诉讼引发社会不稳定，二是担心允许公民起诉会导致公益诉讼的滥诉。对此，肖建国认为：从长远来看，上述担心是不必要的，因为，立法者可以设置前置程序，提高公民起诉的条件，如只能在行政机关对排污者进行行政处罚后才能起诉。

　　对于防止滥诉，肖建国还主张公民个人和社会组织提起诉讼时，只能要求被告停止排污行为，消除污染影响，不得请求损害赔偿。“这样规定，也是因为赔偿金的归属与分配问题十分复杂，如果总是在这一问题上‘折腾’，环境公益诉讼就很难有效制止现实存在的污染”，肖建国说。

　　“应该培育更多成熟的社会组织，让更多的人参与到社会事务的管理中，参与到环境保护中来”，周塞军建议。

　　近年来，无锡市中级人民法院环境保护审判庭在健全完善“环境恢复责任制度”方面作出了积极探索，推动环境民事责任形式多样化创新。去年，无锡滨湖法院审结了全国首例生态侵权公益诉讼案件，判决擅自占用林地的被告进行异地补植。

　　“虽然人们的环保意识日益高涨，但通过诉讼维护环境权益的意识远未深入人心，加强普法宣传，引导公众合法有序参与环境保护，十分必要。”赵卫民说。